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懒人笑蜀

 
 
 

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切不可把地方政府发债当第二财政  

2008-11-12 22:27:25|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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切不可把地方政府发债当第二财政
作者: 笑蜀
2008-11-06 南方周末

 

       尽管预算法已有明确规定,地方政府无权发债,但地方政府发债看来已不可阻挡。权威专家称,影响地方政府发债的所有“围墙”已统统拆掉,“现在就只剩下预算法这道‘正门’还没有打开”。而随着相关方案的问世及相关机构的设立,这道“正门”的敞开也是指日可待了。
       地方政府发债的理由确实强大:地方政府财权与事权不匹配,需要强化地方政府财权;全球金融危机冲击中国实体经济,需要刺激内需;地方政府隐性发债早已经是既成事实,索性阳光化反而有利监管;地方政府发债是国际惯例,世界上53个主要国家中37个国家的地方政府有发债权。如此等等。
       在土地财政走到尽头之后,发债已经成为替代品,大有构成地方政府第二财政主要财源之势。所以,问题要害倒不在于上面那些理由是否强大,问题要害其实只在一点,即地方政府不能没有第二财政。对第二财政的巨大依赖,才是地方政府发债势在必行的全部奥秘所在。
       第二财政由来已久。1993年分税制改革,某种程度上是中央政府与地方政府的一次博弈。博弈的结果,是地方政府财权大幅缩水,事权却大幅扩张,注定了地方政府不能不堤内损失堤外补。所谓经营城市就这样粉墨登场。
       经营城市,实质上就是经营土地,实质上就是把“征地”当作了地方政府的提款机。这对地方经济腾飞固然有拉动作用,但其负效应也愈来愈明显。正如专家早就指出的,“征地”与 “买地”的根本区别就在于,“征”是强制性的攫取,“价格”是人为的单方设定;“买”则是平等的谈判,“价格”是市场博弈的自然结果。百分之七十的群体性事件因“征地”而起,这个触目惊心的事实,充分揭示了传统发展模式对政府信用的滥用,对社会公正的挑战和对社会稳定的威胁。
       所以,土地财政今天走到尽头,未始不是好事。第二财政原本只是权宜之计,只是过渡。一个地区的正常发展,原本就应该主要依靠公共财政。公共财政不仅是阳光的,更重要的作用在于忠实反映经济发展的基本面。主要建立于公共财政基础上的发展才是健康的发展,可持续的发展。土地财政走到尽头,正好带来压力,迫使我们不得不解放思想,不得不在发展模式上拨乱反正。
       假若在这种背景下匆匆开辟新的财源,以发债权作为地方政府新的提款机,显然是一个不太周详的决策。经过三十年经济高速增长,为什么第一财政依然弱不禁风?经过三十年经济高速增长,为什么民间自发机制仍然不能起作用?经过三十年经济高速增长,为什么地方政府仍然不能告别公司化形态,从与民争利的经济人转变为主要是公共服务的提供者?第二财政不断血,这些问题就不可能引发深刻反省,更不可能推动实践中的突围,而徒然助长地方政府的惰性或者说惯性。
       这就是说,地方政府不是不可以发债,但必须是有限制条件的。最大的限制条件,就是决不允许地方政府把发债当作第二财政。必须确保公共财政在地方发展中的基础作用和主导作用,地方政府发债最多只能略补不时之需,并且只能限定于严格的非竞争领域。如果不做这样的限制,地方政府仍作为要素资源垄断者,以公司化形态主导经济发展,那么岂止公共财政不足支撑,纵然第二财政开辟,也仍不免入不敷出。而一个强势政府诛求无度的结果,必然是私人产权不保,土地财政诱发的种种闹剧悲剧就会不断重演和不断放大。这不过是用制造更多问题为代价来缓解当下问题。
       财政困局是宪政转型的先声,这个规律被历史多次印证。土地财政遇到天花板,或许为我们提供了一个起点,一个推动地方政府宪政转型的起点,通过回归公共财政回归宪政常态,成为真正的有限政府,廉价政府,谦卑的政府,受制约的政府,这是我们恒久的梦想,今天这个梦想似乎终于有了落脚处。所以对地方政府发债切不可估价过高。我们的地方政府原本不缺钱,它早已经是世界上成本最高的政府之一了,只要它的权力不越界,现在的收入就基本 够用。我们应该把心思更多用在怎样让它的权力不越界这点上。这点上我们浪费了很多机会,但愿,不要再浪费了这次机会。

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