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懒人笑蜀

 
 
 

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公正的权力化供给体制不可持续  

2007-09-23 00:41:26|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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读了《2007理论热点面对面》,我才得知,原来很多地方政府设有“人民内部矛盾调处中心”。设置这个专门机构,目的据说是“把触角向下延伸,综合运用司法调解、行政调解和人民调解手段,积极稳妥地解决群众反映的突出问题,及时化解社会矛盾,保持社会稳定,促进社会和谐。”信访系统百足俱健,何以再生枝蔓?显然是因为面对规模愈来愈大,性质也愈来愈尖锐复杂的信访问题,传统的信访制度很大程度上已难于胜任,又不愿把信访问题分流到司法系统,主要通过法律救济来化解,而必须限制在行政范围,通过行政主导的传统模式来应对。用更大的力度,调度更多的行政资源,集中处理信访事件中那些最有可能导致严重后果的紧急事件,就成为必要。

信访系统已经占用了够多的行政资源,调处中心则位势更重。即以《2007理论热点面对面》引为标本的北京朝阳区调处中心为例,该中心下设“六室一厅”,即:矛盾排查办公室、矛盾调处办公室、联席会议办公室、群众来信办理室、督查督办室、综合办公室和接待登记大厅。同时在区一级的调处中心而外,直接下级街道、地区(乡)还设有调处分中心;处于末梢的社区、村亦设有调处工作站。如此层层叠叠,占用的公共资源,耗费的行政成本,自然更是居高不下。

处理涉及官民关系的信访问题是这样,处理劳资争议也没有例外。根据“仲裁前置”原则,在发生劳资争议时,当事人不可以直接诉诸法庭——尽管纯粹就理论来说,选择仲裁还是选择司法,本来是当事人不可剥夺的权利,但我们非要剥夺当事人的这个权利,强制性地把他们——当然主要是弱势的劳动者——先统统赶去仲裁,不允许他们直接上法庭。而仲裁全都是行政部门的事。时间成本和经济成本都极其高昂的行政仲裁,绝大多数劳动者根本就无力承受,行政仲裁实际上成了阻挡劳动者走上法庭、寻求司法救济的一道高高的门槛。

本来可以、也应该主要通过司法救济解决的社会矛盾和冲突,就是不让司法出来唱主角,而非要把资源主要集中到行政系统,主要通过行政手段来摆平。转型时期是社会矛盾和冲突的高发期。如《2007理论热点面对面》所断言的,当前“经济利益矛盾突出,群体性事件不断增多,对抗程度增强,处置难度加大”。社会矛盾和冲突愈来愈纷繁复杂,解决矛盾和冲突的主要路径却始终只有行政一途。不公正来自四面八方,公正却始终只有一个出口。这种情况下,公正供给怎么可能实现最大化呢?怎么能够满足社会对公正愈来愈强烈的需求呢?公正需求与公正供给不足之间的矛盾,也就势所难免了。结果就如《2007理论热点面对面》所描述的,社会关系愈来愈紧张。

行政供给社会公正,其实本来就是行政不能承受之重,本来就是公正供给机制最大的弊端。

行政供给社会公正,不过是权力供给社会公正的同义词。行政主导注定了公正供给序列跟行政序列完全同构,层级愈高,权柄愈重,公正供给权就愈大。于是愈到低端,公正供给权愈小,可能提供的社会公正愈少;愈到高端,公正供给权愈大,可能提供的社会公正就愈多。公正似乎跟权力的大小成正比。而我们知道,其实愈是低端的权力,距民众愈近,跟民众的日常生活愈是直接相关;而愈是高端的权力,距民众愈远,跟民众的日常生活愈是脱节。权力主导公正供给,按照权力大小分配公正供给权,因此必然导致这样一个结果,就是愈是在民众的日常生活中,公正供给的空间愈小。民众往往在自己的身边、在自己最需要公正的时候,得不到公正。要求得公正就只有一条路,就是尽可能接近权力中心,尽可能求助于高层,而愈是要接近权力中心,愈是要求助于高层,损耗的时间成本、精神成本和经济成本就愈大,即便侥幸求到了公正,公正的代价也实在太大。

权力垄断公正,权力主导公正供给当然是不合情理的。权力都是命令主义的,命令主义可能创造效率,但命令主义从来都不可能创造公正。谁敢断言权大的人就一定足够善良,足够智慧,因而足以胜任充分供给公正的职责;而不当权的人就一定不善良,不智慧,因而根本没有能力供给公正?权力跟公正没有必然关系,就像财富跟公正没有必然关系一样。

公正的危机,不外发生于如下情况:一是私权跟私权冲突。这种冲突要么不告不理,如果属于社会自治范畴,就尽量靠社会自治解决。要么确实超出自治范畴,那就让社会接受的共同规则来解决,即诉诸公堂,让法律做最后的裁决。这两种情形下,都没行政权力多少事;二是公权跟私权冲突,这种冲突,公权作为当事的一方,更没有资格自己做最后的裁决者,一般应交付作为第三方的司法去解决。

这就是说,公正无关权力,公正不是权力的专属品。从终极意义上说,公正不可能是长官意志的产物,不可能是命令的产物。公正的来源,一方面只能是意见市场充分发育的产物,一方面只能是公民自由结合的产物;当然,正如我们早就知道的,司法的全部任务就是提供社会公正,公正因此更是独立的和精密的司法的产物。

这也即是说,公正供给最大限度的社会化、司法化,才是一个正常的公正供给机制。自由的组合,使普通公民能够随时以集体的力量,来对抗不公正;充分发达的意见市场,使公民的理性和良知能够始终占上风,不公正很容易沦为人人喊打的过街老鼠;独立的和精密的司法,使得任何不公正都难逃法眼。这样就编织起一道公正的天罗地网,以各种有形和无形的方式,存在于公民的日常生活中。每个人都可以通过自由的发言,自由的集合,以及自由的诉讼,来为自己和他人提供救济,提供公正,公正供给就可以分散化,普遍化,哪里有公正的需求,哪里就有公正的供给,公正的真空就很难存在,即便偶尔存在,也会马上成为惊天大新闻,而被媒体披露,被全社会关注,以全社会的力量得到完满解决。

要求公正是公民的天赋权利,提供公正同样是公民的天赋权利。只有当公民的这些天赋权利都得到充分满足,即只有当公民拥有自由供给公正的天赋权利,公正供给的方便,公正供给的充分,公正供给的体贴入微,亦即公正供给的最大化才是有可能的。公正供给和公正需求之间的矛盾,才不会成为社会的主要矛盾。

供给公正是一种公民权利,属于每个公民。所以,公正供给通道应向全社会敞开,向每个公民敞开。每个公民都可以运用最适合于他的方式,以相对来说最低的成本,为自己以及为他人最大限度地供给公正,而无须等待权力的恩赐。公正的权力化供给,相对于公正的社会化供给和司法化供给来说,无疑是性价比最差的一种选择。权力说到底,只是世俗之物,沾满了世俗的尘埃,利益,贪欲,偏见,无知集于一身,权力所能供给的公正因此本来就是非常有限的。更重要的是,权力即便可以供给公正,也往往是以更大程度地损害公正为代价来供给公正。权力的高度中央集权制,决定了公正的供给也是高度中央集权的。高度中央集权的公正供给体制,把公正供给变成了一种特权,使得普通公民无缘公正供给,使得公正供给的社会化通道被堵塞,仿佛一个巨大的吸尘机,把日常生活中的公正供给抽取的干干净净,抽出一个普遍存在的巨大的公正真空,把公正的源流全部汇集到权力之巅,本来属于公民日常所有的公正结果成了权力恩赐的奢侈品,公正之于普通公民,往往可望而不可得。这种状况下,公正如何能不短缺?

《2007理论热点面对面》没有讳疾忌医,而是坦率承认利益关系的千差万别,承认矛盾激化,对抗增强。这种诚实的学术态度,是理性和自信的表现,是解决问题的一个积极的开端。作者在此基础上,进一步强调要统筹协调好各方面的利益关系,要“特别重视加强制度建设,通过创新体制机制,建立一套能够不断解决利益矛盾、妥善化解利益冲突、有效促进和谐的利益调解机制。”这样的初衷显然也是良好的,是值得鼓励的。老树已经注定开不出新花,老思路老办法已经不顶用了,从权力中心自上而下地供给公正的传统机制,面对纷繁复杂而且不断变异的社会矛盾与冲突,实际上已经走到尽头。千差万别的利益关系当然需要统筹协调。但正因为利益关系的千差万别,所以对利益关系的统筹和协调也应该千差万别,让每个利益主体都能从自己特有的角度参与协调,参与统筹,则是最好的千差万别。每个利益主体都是权利主体,他不是被协调者,而是作为一个协调者参与全部协调过程;他不是被统筹者,而是作为一个统筹者参与全部统筹过程。那么在这样的协调和统筹的过程中,他就不难学会利益表达、利益谈判、利益妥协、利益交换,不难学会多赢、学会共处,总之是不难学会公正。

告别高度中央集权的公正供给机制,创造社会化的、司法化的公正供给机制,是对体制机制最好的创新,是从根子上解决公正需求与公正供给不足的不二法门。每个人都成为公正的供给者,每个人都成为救火队员,社会问题就容易就地解决,社会就能够持续发展。如果不这样,而是拒绝创新,那么在没有权,也没有问责的传统体制下,谁都没有动力,谁都束手无策,谁都只能在无政府状态中毫无希望地静悄悄地等待,把问题拖下去,直到问题积累起来,最终突破临界点,本来在萌芽时用最小的成本就可以解决的问题,结果就会发展成一场牵动整个社会的大灾难。

——载今天《南方都市报@阅读周刊》
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