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新伦敦案当如何解读?——与江平教授商榷  

2007-04-13 01:43:42|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新伦敦案当如何解读?——与江平教授商榷
 

    最近江平老师几度接受媒体专访,强烈批评“将私人产权绝对化”,并反复例举美国新伦敦案,以佐证其观点。以江平老师在法学界的崇高地位,他的观点不可能不对理论和现实操作产生巨大影响。那么新伦敦案的真相到底如何,就很有厘清的必要了。

新伦敦案不可效法

    所谓新伦敦案,案件原告是美国康涅狄格州新伦敦市一位叫做苏赛特.凯龙的老太太,被告是当地市政府。市政府为振兴经济,决定征用河边住宅区,改建为辉瑞制药公司的研发基地,老太太的小屋恰在征地范围,但她死活不肯搬家。官司闹到联邦最高法院,最高法院判决:征地源于发展城市经济,符合“公共利益”,因此市政府动用“国家征用权”合法。

    看起来江平老师说的似乎没错——即便为了商业开发,私人房产也难逃强拆厄运,可见美国对私人产权的保障确实不如我们通常说的那么严格,美国的私人产权同样要为“发展权”让路。但稍加推敲不难发现,事件的本来逻辑其实并非如此简单,而要复杂的多。

    首先需要指出的是,新伦敦案是一个非常独特的案例。当地经济一直靠军事基地拉动,1996年军事基地关闭,该市经济一蹶不振,两年后失业率即猛增为州平均失业率的两倍。最高法院之所以判决辉瑞项目符合公共利益需要,主要就基于这个因素。但最高法院同时也注意到了新伦敦案的独特性,因此特别声明,其判决并不适用于其它因公征地的情况。可见新伦敦案只是一个例外,不具有普遍意义,不可能从新伦敦案本身演绎出什么普遍适用的原则,用以解释或者指导当下实践。江平老师以新伦敦案为例,应属举例不当。

    其次,新伦敦案在联邦最高法院一直争议激烈。判决不过以一票之差而获通过,就结果而言未必公正,虽然在程序上无懈可击。美国社会之所以接受这个判决,并非因为它多么英明伟大,而仅仅是因为美国司法有尊严,即便是人们认为可能是错误的判决,只要经过了公正的程序,人们也愿意接受它。但接受并不妨碍反思,并不妨碍以实际行动修补制度上可能的漏洞,把错误判决的负面影响减至最低。美国社会对新伦敦案的反应正是沿着这样的路线展开。判决必须执行,但对判决的检讨乃至抨击也一直不见减弱。原告苏赛特.凯龙则因对抗政府征收征用而成了英雄式的人物,到处演讲,甚至被请到美国国会作证,声讨新伦敦案的种种弊端。

    然而,新伦敦案的独特性,以及美国公众对新伦敦案的检讨和抨击,江平老师并无提及。可见江平老师推荐的新伦敦案,其完整性,准确性是值得考问的。新伦敦案不过是美国法制进化史上的一个戏剧性细节。通过这个戏剧性细节,美国公众切实体验到,政府征用土地的权力如果限制不力可能产生什么样的后果,多达34个州为此修改法律乃至修改宪法,限制公用征收。这里反映的显然不是限制私人产权绝对化的所谓新动向,而恰恰是在“发展主义至上”时代,给私人产权进一步扎紧篱笆,使新伦敦案难于重演,使私人产权有力量抵御“发展权”可能的侵犯。

    新伦敦案的是非对错还可以争论下去,但新伦敦案不可效法则是没有疑义的。所以新伦敦案非但不能印证江平老师的观点,效果倒可能适得其反。

公用征收的制度前提未可忽视

    当然,无论是在美国还是在其他发达国家,事实上没有任何一种产权是绝对化的,不受任何限制的。但姑且不论人家仍然主要是限制国家所有权。纵然是对私人产权一定程度的限制,人家也是有严格的制度前提的。只讲对私人物业的征收征用,不讲人家征收征用的制度前提,这恐怕不是一个科学的态度。

    征收征用的头一个制度前提,是有限政府。所谓有限政府,就是一个受到严格制约的政府,权力边界清晰的政府。这种体制之下,政府不可能有自己独立的产业,不可能是一个赢利性政府,它只能用经过纳税人同意的固定的税额来支付其运营成本,此外不得向社会或公民个人多拿哪怕是一分钱。“清水衙门”这个本质属性,保证了政府对私人物业的征收征用,不可能出于自身利益的驱动。具体到新伦敦案而言,辉瑞征收苏赛特.凯龙的私宅,天价征地款跟当地政府就没有干系——政府不是地主,没有资格出卖不属于它的产业。天价征地款只能归苏赛特.凯龙个人所有。

    切断了政府征收征用的利益纽带,政府不仅从征收征用中一无所得,反而可能招致巨大的争议和冲突。如此利弊权衡,注定了政府对征收征用不可能不抱持消极立场,尽量不捅马蜂窝。从而杜绝了征收征用滥用的可能,最大限度地保障了私人产权的安全。

    偶然的征收征用,在美国往往是不得已,至少主观上确实出于公益目的。即便如此,也还要经受公共程序的层层过滤。即如新伦敦案,征收苏赛特.凯龙的私宅到底是不是不得已,到底属不属于公益,这个最关紧要的问题,当事双方说了不算,任何单边说了不算,只有真正中立的第三方,即独立的司法说了才算。要到独立的法院一级级的激烈辩论,一级级的反复博弈,直到联邦最高法院终审裁决,才算尘埃落地。没有严格的公共程序就没有公共利益,没有基于严格的公共程序的公开博弈就没有公共利益。必须是多元的利益主体通过公共程序最大限度地参与博弈,才能找出真正的公共利益,才能保证公共利益的纯粹性,对私人物业的征收征用才会是合理的和必要的。

    有限政府,独立司法而外,征收征用的最后一个制度前提,是公平补偿。这里的公平补偿,当然包括按市场价格进行补偿,但并不限于市场价格。即如新伦敦案而论,苏赛特.凯龙所获补偿就高达160万美金;即便如此,她的粉红色小屋也并没有被拆除,而要按照她的愿望保存下来,原封不动地迁移到位置更好的地区。160万美金无疑远远超出市场价格,而超出的部分,以及将小屋迁到位置更好的地区,其实都属于精神补偿。换言之,征收征用过程本质上是一个产权置换过程。但这里置换的不是纯粹物质化的产权。住久了,草木都有情,况乎房子。所以,征收征用私宅,除了物质补偿而外,还有一个精神补偿的问题。如果补偿总价高于市场价格,这是一件再正常不过的事。也惟有这么做,才体现对人的尊重,才是真正的公平补偿。

    无论是江平老师推崇的新伦敦案,还是美国限制私产的别的什么案例,无一例外都具备以上三要素。这就注定了它们纵令失当,但不可能超出最低限度的公正,不可能挑战社会的底线共识,因而能够为美国社会所容忍。纵令失当,其于美国社会非但不能构成大患,反而有如种痘,而使整个机体增强免疫力,使同样的错误难于重复发生。但是,如果把很可能失当的特殊个案当作具有普遍意义的范例,在一个自我纠错能力尚付阙如的社会推而广之,在限制私产的制度前提基本不具备的情况下急于限制私产,在论证公共利益的公共程序基本不存在的情况下强调公共利益优先,这就无异于把天花当奇葩。倘若哪天天花真正流行开来,最初的传播者无论有意无意,恐怕都难辞其咎吧。

基本权利才是最大的公共利益

    江平老师强烈批评将私人产权绝对化。什么叫“私人产权绝对化”?概括他的意思大致是,不同意公共利益优先,不愿意为公共利益让路的私人产权,就是绝对化的私人产权。但是,私人产权绝对化当真是中国的主要问题吗?其实即便如重庆“孤岛”事件中的吴苹夫妇,也反复声明,城市要发展不可能没有拆迁。他们反对的不是拆迁本身,而只是反对将赢利性的商业开发定义为公共利益,只是反对不公平的拆迁补偿。只要真的出于公共利益需要,政府可以征收征用私人物业,这个逻辑在中国一直都是公认的。江平老师忧虑的私人产权绝对化的趋势,应该说并不存在,而更多地属于一种个人想象。

    中国的主要问题,始终不是什么私人产权绝对化的问题,不是什么私人产权保障过头的问题,而始终只是私人产权缺乏保障的问题。而对私人产权的最大威胁,则始终主要来自不当的公权力。不当的公权力往往打着“公共利益”的旗号侵犯合法的私有财产,先化私为公,再经由种种幕后交易化公为私。实质上是一部分私权通过绑架、挟持公权力,洗劫另一部分私权。被不当的公权力所假借的“公共利益”,则是洗劫最好的盾牌,给洗劫赋予了法理基础,使洗劫占据道德高地,从而把洗劫变得正当化,合法化,乃至高尚化。

    如此“公共利益”之痛,在一般平民来说早已是刻骨铭心。这种情况下,吴苹夫妇质疑单方面宣称的、未经公共程序论证的所谓“公共利益”,实在是人情之常,本不应该引致江平老师的反唇之讥,不应该引致江平老师产生“将私人产权绝对化”的无端联想。

    当然,对“公共利益”的任何盗用,都并不构成对真正的公共利益的否定。真正的公共利益无疑是需要维护的。但问题在于,到底是什么“公共利益”?虽然江平老师自己也无法确切定义,但显而易见,他所理解的公共利益,跟人们通常理解的公共利益,不免大异其趣。在他看来,不仅非赢利的公用项目属于公共利益,甚至那些商业项目,因其有利城市形象,有利就业,有利财政增收,也可归于其中。江平老师例举新伦敦案,就是试图说明,即便是商业项目,只要符合公共利益需要,私人物业也必须为之让路。

    如果这么宽泛地理解,我倒要问江平老师了,还有什么商业项目不可归于公共利益?几乎所有商业项目都能增加财政收入,都能增进就业,那么区别商业利益跟公共利益还有什么意义呢?根据江平老师的理论,但凡跟所谓公共利益沾点边,商业项目就有权赶走原住民,不走就强制拆迁,那么原住民还有选择机会吗?还是平等的交易主体吗?除了服从的义务,原住民的权利该到哪里去找呢?

    写到这里,不禁想起一年多以前江平老师对新京报的一篇讲话。江平老师那时大声疾呼:要警惕公共利益的滥用。“世界各国也都规定社会公共利益需要时可以征收,但国外是区分社会公共利益需要和商业需要的。现在往往将商业需要也理解为社会公共利益需要,只要城市发展、城市需要,哪怕搞超市、搞各种娱乐经营场所,也被认为是公共利益。这是不对的。”意犹未足,江平老师接着强调——

    在社会生活中,属于“公共利益”的情形是无法列举的,但是可以从反面来说,凡是属于商业开发的,决不属于社会公共利益。商业开发是以营利为目的,所以完全可以把公共利益和商业利益区分开来。搞商业开发要用土地房屋,这就成了平等主体之间的事情,那可以谈判。不能把任何商业开发的利益都叫做社会公共利益。

    昨日今日,奈何如此悬若天壤?白纸黑字犹在,读来真令人感慨万千。

    当然,江平老师今日的判断,也并非全错。任何商业项目,确实都程度不同地含有公共利益。但部分地包涵公共利益的商业项目,跟真正的公用项目,其间还是泾渭分明的。部分包涵公共利益,不应该成为商业项目享有公用项目权益、可以出而征用原住民的私人物业的理由。只有公用项目才可以征用原住民的私人物业,商业项目与原住民的关系,如江平老师一年多以前主张的,只能是平等主体之间的关系,不存在征用问题,只有产权交易问题。交易的前提是自由,没有自由就没有交易。将强制拆迁适用于商业项目,则是从根本上取消交易,构成对公民基本民事权利的剥夺。

    任何商业项目无疑程度不同地都含有公共利益,但同时必须指出,任何商业项目所含的公共利益都只是次一级的公共利益。多元社会中存在不同位阶的公共利益。而在所有不同位阶的公共利益当中,只有公民的基本权利才是最大的公共利益,只有保障公民基本权利的社会规则体系才是最大的公共利益,只有建立在这种规则体系之上的整个文明形态才是最大的公共利益,所有其他位阶的公共利益,都必须服务于、服从于这些最高层次的公共利益。出于商业需要而强制拆除原住民的私人物业,这种对公民基本权利的粗暴侵犯,本质上是对公共利益的致命威胁。以任何其他位阶的公共利益来为之开脱,都是徒劳的。对此居然连江平老师都缺乏应有认识,说明依法治国、以人为本,在我们实在是任重道远。

    对中国当代的法治进程,江平老师的贡献有目共睹。在我眼里,江平老师始终是泰山北斗。但重庆“孤岛”应否强制拆迁,这个问题操作上虽已妥当解决,思想上却仍极为含混。“吾爱吾师,吾更爱真理”。事关根本原则,不敢不为之一辩。倘有不敬,尚祈江平老师鉴谅。

                                 (此文写于2007年4月1日。始发《南都周刊》。发表时有删节)

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